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日前舉行的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議審議通過了《建立國家公園體制總體方案》。會議提出，建立國家公園體制，要在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，堅持山水林田湖草是一個生命共同體，對相關(guān)自然保護地進行功能重組，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法律保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系。新盛唐集團為大家詳細解讀公園綠色發(fā)展的理念，希望大家可以參考。

一、理念和方向的堅守：山水林田湖草是一個生命共同體

場景：盛夏時節(jié)的三江源地區(qū)，草原遼闊，白云低垂，一群群牛羊漫步在天地間，道路兩側(cè)的村落，紅色的樓頂以及屋頂上的經(jīng)幡和藍天白云交相輝映，訴說著這片土地的美好和祥和。

三江源地區(qū)的壯麗美景

“這幾年政府在村里選了好幾個生態(tài)保護員，我兒子就是其中一員。除了放牧外，每天要巡查草場，記錄野生動植物的情況?！鼻嗪Ｇ槿R縣秋智鄉(xiāng)布甫村村民巴五說。自然保護和綠色發(fā)展理念，已經(jīng)滲入三江源每一個牧民的心中。

而在另一個試點的云南香格里拉普達措國家公園，綠色發(fā)展的理念也已成為公園試點準(zhǔn)則。

普達措國家公園管理局副局長唐華對此深有感觸：“從多年來的實踐看，在國家公園建設(shè)中，要筑牢保護自然生態(tài)環(huán)境是根本底線不動搖，要對國家公園內(nèi)的可進入性區(qū)域進行嚴格論證，在確保自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性不受破壞的前提下，做到選線布局，用地集約優(yōu)化、科研教育游憩服務(wù)設(shè)施高效、節(jié)能環(huán)保、標(biāo)識解說系統(tǒng)智能高端化?！?/p>

在國家公園試點中，各地實踐“山水林田湖草是一個生命共同體”的發(fā)展理念，堅守尊重生命的綠色價值觀，以此來引領(lǐng)國家公園體制建設(shè)。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護區(qū)學(xué)院教授崔國發(fā)指出，“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，物質(zhì)文明充分發(fā)展后，生態(tài)倫理成為生態(tài)文明時代的道德規(guī)范。國家公園擁有豐富的生物多樣性、神奇的自然生態(tài)系統(tǒng)、壯美的自然景觀，正是開展生態(tài)倫理教育的目的地和重要基地。

在國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃院副院長唐小平看來，我國正在開展的國家公園體制試點區(qū)域大多位于大江大河源頭、高山峻嶺腹地等區(qū)域，是我國極為重要的生態(tài)屏障區(qū)或生態(tài)功能區(qū)。這些區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展長期依賴于水能、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用。國家公園建設(shè)首先要將耗水耗電耗資源的工礦企業(yè)等有序退出，鼓勵當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)依托國家公園品牌，從事民宿、農(nóng)家樂和林牧特產(chǎn)品開發(fā)等經(jīng)營活動，建設(shè)“生態(tài)友好型”生產(chǎn)生活社區(qū)，使綠水青山更好地轉(zhuǎn)化為金山銀山。

“這種轉(zhuǎn)型發(fā)展過程也是傳播生態(tài)文化的過程，將成為生態(tài)教育的生動課堂，良好的生態(tài)環(huán)境、人與自然和諧的實踐將激發(fā)國民熱愛自然、享受自然的熱情，在游憩體驗過程中樹立尊重自然、保護自然、順應(yīng)自然的生態(tài)發(fā)展理念?！碧菩∑秸f。

二、保護與開發(fā)的矛盾：國家公園不等于旅游開發(fā)區(qū)

探索：2007年6月普達措國家公園掛牌，堅持保護下的適度開發(fā)。在此理念支撐下，普達措國家公園通過對其4.58%面積的利用，實現(xiàn)了對公園95.42%范圍的有效保護。為保護草甸和水質(zhì)，公園取消了騎馬，修建了棧道，游客乘車統(tǒng)一進出景區(qū)，以步行和坐船為主要觀光形式，同時，為做好護林工作，每天都有消防隊、護林隊員進行巡查。

從開發(fā)面積與保護面積的占比，到觀光方式的轉(zhuǎn)變，種種細節(jié)都可見普達措國家公園開發(fā)行為中“保護第一”的理念。

實際上，普達措國家公園的開發(fā)之路并不平坦。上世紀90年代開始，普達措的碧塔海與屬都湖兩個景區(qū)開始發(fā)展旅游業(yè)。由于沒修公路和棧道，游客需騎馬穿越草甸才能進入景區(qū)，牽馬生意火了起來，但馬兒踩踏了草地，養(yǎng)馬污染了水質(zhì)，還造成碧塔海的珍稀魚種大量死亡。

“如果當(dāng)時以這樣粗放的一味追求經(jīng)濟效益的方式發(fā)展，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)必將遭到不可逆轉(zhuǎn)的破壞?！碧迫A說，在試點中，我們在公園資源生態(tài)環(huán)境承載力范圍內(nèi)，適度開展生態(tài)旅游展示服務(wù)，帶動公園周邊社區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)公園社會參與共建共管共享。幾年過去了，國家公園內(nèi)的水質(zhì)與空氣質(zhì)量都得到良好維持。這一實踐說明，開發(fā)并不意味著破壞，保護也不一定要封存資源。處理好保護與開發(fā)的關(guān)系，不僅可以有效保護生態(tài)，還能獲得經(jīng)濟效益，增進文明意識。

在唐華看來，針對國家公園保護對象的需求差異性，要因地制宜，科學(xué)施策，決不可本末倒置，以保護之名，行開發(fā)之實，將國家公園建設(shè)變?yōu)槁糜伍_發(fā)區(qū);也不應(yīng)談虎色變，將國家公園內(nèi)適度合理的旅游開發(fā)利用視為與保護目標(biāo)相沖突背離的禁區(qū)。

這一理念得到了唐小平的認同：“國家公園內(nèi)不排斥那種尊重自然、保護自然、順應(yīng)自然的生態(tài)旅游活動，但不能搞旅游開發(fā)，特別是高強度、高密度的開發(fā)利用在國家公園是必須絕對禁止的，可以說這種高強度的旅游開發(fā)區(qū)對國家公園是災(zāi)難。”

事實上，無論哪個自然保護區(qū)，還是國家森林公園，都需要在“保護”與“開發(fā)”這兩個矛盾中做到平衡。

唐小平建議，國家公園應(yīng)將按照自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、重點保護物種和棲息地保護和恢復(fù)需要，以及社會經(jīng)濟活動現(xiàn)狀等合理進行功能分區(qū)，實行差別化管理。原住居民傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式在生態(tài)承載力范圍內(nèi)的，可將其聚居區(qū)劃入傳統(tǒng)利用區(qū)或生態(tài)體驗區(qū)、特許服務(wù)區(qū)，對生產(chǎn)經(jīng)營活動進行規(guī)范化管理。國家公園也會合理設(shè)定公益管護崗位和社會服務(wù)公益崗位，優(yōu)先安排原住居民就業(yè)。也可考慮選擇區(qū)域內(nèi)以及周邊一些城鎮(zhèn)、村屯、林場和牧場作為社區(qū)生態(tài)體驗示范區(qū)，設(shè)立國家公園公共服務(wù)區(qū)和訪客接待中心，建立特許經(jīng)營機制，鼓勵支持原住居民參與特許經(jīng)營。

三、體制和機制的創(chuàng)新：讓綠色發(fā)展成為一種文化

思考：國家公園體制的關(guān)鍵點在于“體制”二字，然而目前，在國家公園建設(shè)中依然對于體制機制存在不少誤區(qū)。有的人將濕地公園、地質(zhì)公園等冠以“國家”二字的公園與國家公園體制試點相混淆，認為國家公園最終是“部門公園”;有的則認為是自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等的“升級版”。國家公園體制建設(shè)中如何進行體制機制創(chuàng)新仍需在實踐中不斷探索。

經(jīng)過60年的發(fā)展，我國自然保護區(qū)事業(yè)有了長足發(fā)展，已建有2740處各類自然保護區(qū)，總面積1.42億公頃，覆蓋了國土面積的14.8%，為我國的生物多樣性保護作出了突出貢獻。

同時，自然保護區(qū)的管理工作依然存在一些問題，包括運行經(jīng)費不足、多頭管理、法律法規(guī)不完善等。

“目前我國有條件設(shè)立國家公園的區(qū)域大多已建有自然保護區(qū)先期進行了保護，守住了生態(tài)本底，只是這些自然保護區(qū)可能面積較小、保護對象單一或保護的生態(tài)系統(tǒng)不完整。今后，許多國家公園將依托已有自然保護區(qū)，整合周邊的森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等其他自然保護地來建立。國家公園體制改革將促使現(xiàn)有自然保護體系得到優(yōu)化，逐步建立以國家公園為代表的新型自然保護體系?！碧菩∑秸f。

崔國發(fā)認為，為解決目前我國廣義自然保護區(qū)體系中存在的條塊分割、“九龍治水”問題，國家公園應(yīng)該以完整的自然生態(tài)系統(tǒng)為保護對象，以完整的自然地理單元為規(guī)劃范圍，整合自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等范圍，形成“超級的自然保護地”;同時應(yīng)明確主管部門、各級政府事權(quán)、垂直管理體系、固定經(jīng)費渠道等。

制度創(chuàng)新既要頂層設(shè)計，也需基層實踐。為強化生態(tài)保護職能，三江源國家公園整合了園區(qū)國土、環(huán)保、水利、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)4級統(tǒng)籌式“大部制”生態(tài)保護機構(gòu)。北京長城國家公園區(qū)域的選擇則在保護人文資源的同時，帶動自然資源的保護和建設(shè)，達到人文與自然資源協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，通過整合周邊各類保護地，形成統(tǒng)一完整的生態(tài)系統(tǒng)。

“從這些試點中都可以看到，國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性的保護。如果現(xiàn)有文化遺產(chǎn)、旅游景區(qū)等已經(jīng)劃入國家公園范圍內(nèi)的，都要按照生態(tài)保護第一、山水林田湖草是一個生命共同體的理念，進行管理目標(biāo)歸一、功能重組和機構(gòu)人員整合，對所有自然資源資產(chǎn)、文化遺產(chǎn)進行統(tǒng)一、規(guī)范管理，目標(biāo)則是為生態(tài)保護服務(wù)，而不是旅游開發(fā)?！碧菩∑綇娬{(diào)，從這一點說，這是革某些以開發(fā)取財?shù)摹熬皡^(qū)、遺產(chǎn)”的命，使“文化”回歸本位。

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